行政编制是当地编制委为各行政机关核定的固定数额，地方财政按该单位行政编制数拨入工资和经费，超出编制的人员经费不予拨付。

行政编制在人事管理中实行“缺一补一”的办法，即已经在行政编制中的人员离退休或调离一个，其他编外人员才能补入。但一些经费充足的单位，为解决人员不足的问题，实行超编用人，即在行政编制已经满员的情况下，仍然招收人员，其工资福利按照在编人员的标准从本单位的经费中付给。这类人员就是“在职不在编”。换句话说，这些人员属于“替补队员”，要等候本单位空出行政编制时才有可能得到“替补”。

由于对“在职不在编”人员工资福利以及其他人事管理全部是参照在编人员的体制进行管理，就使他们造成自己属于行政编制之内的错觉。